目前隨著國家政策加真金白銀的大力支持，推廣PPP項目可以獲得實際的益處，并能進一步促進地方職能轉變、發展思路轉變。因此如何充分發揮財政部門在PPP工作中積極作用這個問題，已經引起業內人們廣泛關注，圍繞如何充分發揮財政部門在PPP工作中積極作用這個課題？對各級財政部門來說，需要研究問題很多，肩負任務也很重。對此，筆者根據學習體會和工作實踐，就此課題談點個人看法。 
 

　　一、地方財政為什么要推廣運用ppp模式？
 

　　推進運用PPP模式，不僅能有效緩解政府基礎設施和公共服務領域的資金缺口問題，而且也是一項創新的財政政策工具，是一種新的制度安排。
 

　?。ㄒ唬┨剿餍滦腿谫Y渠道，緩解財政壓力。過去公共產品和服務供給，都是由財政全部承擔。財政條件好的地方，其保障程度好一些，財政條件差的地方，就要通過政府舉債來保障。相對于過去政府舉債模式來講，PPP模式無疑是一種既能較好地保障公共產品和服務供給，又能讓財政壓力減輕的優化融資模式。一方面是融資期限相對較長，期限錯配風險相對較小。PPP項目中，社會資本是資金的供給方，為項目建設提供初始資金，財政只需在較長的項目經營期內予以特許權或財政補助方式，給予社會資本的回報。另一方面，政府不直接承擔融資風險。與傳統由政府通過銀行或債券等渠道為基礎設施和公共項目融資不同，PPP項目中社會資本是融資主體，在其自有資金不足的情況下，其融資規模、方式、渠道均由社會資本自己作主，并承擔相應的融資風險，而政府財政則不再作為融資主體，也就沒有了融資風險。
 

　?。ǘ┮肷鐣Y本參與，提高財政效率。社會資本不同于政府資本，其本身的逐利性決定了它的取向。社會資本投向政府基礎設施建設和公共服務領域時，它所考慮的如何以較低的成本取得穩定的較高的收益回報。為達到這一目的，社會資本管理者必須遵循市場經濟規律，千方百計優化建設方案，嚴格控制建設和營運成本。社會資本成本的降低，從財政角度來看，也就是提供政府公共產品和服務的成本降低，從而達到了提高財政資金的效率。
 

　?。ㄈ┳寣I人做專業事，分化財政風險。政府基礎設施和公共服務領域的投資一般都是投資大、建設期長、資金風險高。傳統的做法是由政府決策，財政出錢，部門去做，由于權利、責任、利益分離，再加上行政命令和長官意志，其投資效果可能會大打折扣，同時償債風險的累積，會造成巨大的財政風險隱患。如果實行PPP，除能提高財政資金效率外，還能有效地分化財政風險。實行PPP，將項目建設和運營管理交由專業的人去做，將有效地減少失誤，控制風險，提高公共產品供給效率。同時PPP重中之重是風險控制，即在社會資本與政府資本合作時，就明確了雙方的權利、責任、利益及風險分擔機制。一般而言，政治風險由政府承擔，商業風險由社會資本承擔。風險分擔機制會使風險承擔方愿意接受較低的風險貼水，形成風險轉移價值，一定程度上降低了政府債務風險的發生。
 

　　二、地方財政在推進PPP中做什么？
 

　　既然PPP是一種創新的財政政策工具，財政部門必須承擔起應承擔的職責。筆者認為，無論是PPP項目發起、項目準備、采購、監管和移交等環節，財政部門不僅應該全程參與，還要履行政府授權的組織協調、項目篩選、物有所值評價、財政承受能力論證、監督管理和績效評價等項工作。財政應在政府領導下負有主體地位和主導作用。財政部印發的《操作指南》中明確規定：“財政部門應本著社會主義市場經濟基本原則，以制度創新、合作契約精神，加強與政府相關部門的協調，積極發揮第三方專業機構作用，全面統籌政府和社會資本合作管理工作”。
 

　?。ㄒ唬┙M織協調。地方財政部門應該設立政府和社會資本合作中心，積極組織協調政府各部門及社會資本開展PPP工作。在組織協調工作中，一是做好宣傳發動。通過多種方式，大力宣傳PPP；發動社會資本，積極參與PPP。二是搞好業務培訓。組織相關部門及財政部門內部人員開展PPP業務培訓，使其盡快掌握其業務內涵及流程，提高人員素質。三是拿出實施方案。根據本地社會經濟發展實際和財政承受能力，擬定PPP實施方案，報政府及人大批準后執行。四是做好規劃指導。通過與發改、住建、規劃、交通、教育、文化、衛生等部門合作，按照實施方案，分不同類別做好項目的規劃指導工作，確保項目的推進。
 

　?。ǘ╉椖亢Y選。PPP項目，由政府和社會資本發起，以政府發起為主。對潛在的PPP項目，財政部門應會同行業主管部門進行評估篩選，根據篩選結果確保備選項目，并制定項目年度計劃和中期開發計劃。
 

　?。ㄈ┪镉兴翟u價。篩選確定的項目，財政部門應會同主管部門，立即啟動物有所值評價。評價從定性和定量兩方面開展。定性評價重點關注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統采購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等。定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內政府支出成本現值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。 
 

　?。ㄋ模┴斦惺苣芰φ撟C。為確保財政中長期可持續性，財政部門應根據項目全生命周期內的財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，以明確每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。 
 

　?。ㄎ澹┍O督管理。財政的監督管理應融于PPP項目的全過程。重點包括：（1）加強對PPP項目采購活動的監督檢查，及時處理采購活動中的違法違規行為。（2）會同項目實施機構做好監督管理工作，防止企業債務向政府轉移。（3）會同項目實施機構建立PPP項目政府支付臺賬，嚴格控制政府財政風險。在政府綜合財務報告制度建立后，政府和社會資本合作項目中的政府支付義務納入政府綜合財務報告。 
 

　?。┛冃гu價。PPP項目建設完工后，必須由財政部門組織相關部門對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、政府和社會資本合作模式應用等方面進行績效評價，評價結果作為政府開展PPP管理工作的決策參考依據。 
 

　　三、地方財政在PPP中的如何做？ 
 

　　PPP是一種全新的理念，政府從過去基礎設施和公共服務的提供者變成了與社會資本的合作者以及PPP項目的監管者。政府角色的轉變也帶來了財政角色的轉變。 
 

　?。ㄒ唬┊敽?ldquo;宣傳員”。做好PPP政策的宣傳工作，通過各種方式和途徑，大力宣傳PPP模式和重要意義和實質內涵，提高公眾對PPP模式的了解和認識，發動社會資本參與到基礎設施建設和公共服務領域。加大培訓力度，通過各種培訓組織講座、研討班等多種形式，培訓出一批懂政策、擅管理、業務素質強的PPP專業人才。 
 

　?。ǘ┊敽?ldquo;協調員”。加快建立和完善PPP管理和協調機制，出臺和完善PPP管理模式制度，規范PPP項目規劃和設計，為政府運用PPP模式提供政策和專業技術指導。在政府的統一領導下，統籌協調好各職能部門做好PPP各環節的工作，形成合力，有序推進。 
 

　?。ㄈ┊敽?ldquo;測算員”。物有所值評價和財政承受能力論證是財政推進PPP工作的兩項最重要的職能，是確保政府利益，明確政府責任，完善財政預算管理，確定風險分攤比例，防范和控制財政風險，使運用的可利用資源獲得長期最大利益，實現ppp可持續發展的關鍵。履行好這兩大職能，財政部門必須做好相關測算工作。一是做好中長期財政收入測算，以確保有預期財力保障的前提下開展合作。財政部近期出臺的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》中的核心就是要地方政府突出量力而行的理念，不能盲目擴大PPP項目投資并放大財政風險。財政收入測算要綜合考慮經濟新常態的中、長、短期影響以及均勢變化。二是做好中長期支出測算，以確保支出水平與收入水平的基本匹配。測算支出水平時要綜合考慮各方面的需求，以及政府對PPP項目的可承受能力。三是做好財政資金效益評估和測算，以確保少花錢、多辦事、辦好事。在PPP項目開發階段，應本著“花錢值得”的原則，對“股權投資、運營補貼、承擔風險、配套投入”等方面進行科學的評估與測算。
 

　?。ㄋ模┊敽?ldquo;監管員”。完善監管機制，加強對PPP項目建設、運營、移交等全過程的監管。在項目的實施階段，加強對單個項目和全部項目進行不同層面的監管，通過履約管理、行政監管、公眾監督等方式進行監督。建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行效益評價的全生命政府付費、使用周期績效管理機制。建立項目信息報告和披露制度，提高項目經營管理的合規性、透明性。 
 

　?。ㄎ澹┊敽?ldquo;服務員”。在項目推動和運營過程中，落實好政府支持公共服務事業的稅收優惠, 將項目涉及的運營補貼、經營收費權和其他支付對價等, 按照約定保質保量的提供服務。做好資產評估、財務核算等服務工作。牢固樹立法律意識、契約意識和信用意識，嚴格按合同履約，維護政府信譽，保障社會資本權益。 
 

　　總之，在公共服務領域推廣PPP模式，是目前財政部門的一項重要新任務。各級財政部門要有責任有擔當，不辱使命、不負重托，勇挑重擔、唱好主角，下好先手棋、打好主動仗，推動PPP工作實現新發展、新突破，為財政經濟社會發展做出更大的貢獻！ 
 

　　作者單位：江蘇省淮安市淮安區財政局