單一來源采購是《政府采購法》規定的三種政府采購非招標采購方式之一。2013 年財政部頒布的《政府采購非招標采購方式管理辦法》 （ 財政部令第74號，以下簡稱《74 號令》）對單一來源采購的實施程序作了詳細的規定。

 

　　《貿易法委員會公共采購示范法》（以下簡稱《示范法》）是由聯合國國際貿易法委員會政府采購工作組制定的規范公共采購領域的示范性法律，最新版本在2011 年聯合國貿易法委員會第44 屆年會上審議通過，其適用指南《貿易法委員會公共采購示范法頒布指南》（以下簡稱《頒布指南》）在2012 年第45 屆年會上審議通過。2011 年版本的《示范法》及《頒布指南》是對1994 年版本的修訂。修訂工作自2004 年開始。中國政府派出代表團全程參加了修訂工作?！妒痉斗ā穼Π▎我粊碓床少彽母鞣N采購方式的適用條件以及主要程序作了規定，《頒布指南》作了詳細的解釋。

 

　　由于單一來源采購的非競爭特性，產生腐敗及舞弊的風險較大，需要對其進行嚴格的規范。本文借鑒《示范法》及《頒布指南》的規定和解釋，對我國單一來源采購制度的完善提出了建議。

 

　　避免使用單一來源采購的保障措施

 

　　由于單一來源采購的非競爭性，《示范法》及《頒布指南》對其使用進行了嚴格的限制：

 

　　第一，明確規定采購實體在選擇采購方法時，應當在實際可行的限度內求得最大程度的競爭，單一來源采購應當是在其他所有方法均已證明不合適的情形下才能采用的方法。

 

　　第二，對于《政府采購法》第三十一條第（一）項規定的適用情形“只能從唯一供應商處采購的”，禁止采購人在擬訂采購標的說明時，人為地將有關市場局限于單一來源的做法。如果存在這種縮小說明范圍的風險或做法，則應當鼓勵使用功能性說明。

 

　　第三，對于《政府采購法》第三十一條第（二）項規定的適用情形“發生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的”，可以通過事先訂立無第二階段競爭的封閉式框架協議進行應對。這需要事先按照定期出現或在某一時間框架內出現的某種確定的需要和可能的需要訂立封閉式框架協議。

 

　　《示范法》所規定的無第二階段競爭的“封閉式”框架協議，是指與一個或多個供應商或承包商訂立，其中載明所有采購條款和條件的框架協議。第一階段供應商或者承包商所提交的投標書即是最終投標書，在采購第二階段供應商或承包商之間沒有進一步競爭。此類框架協議與傳統的采購合同之間的唯一區別是，標的是今后采購的，通常在一段時期內分批采購。這類框架協議之所以是“封閉式”的，因為在框架協議訂立之后沒有任何新的供應商或承包商能夠加入該協議。由于在第一階段事先已經確定了所有的采購條款和條件，并且確定了加入框架協議的供應商或者承包商，就可以減少采購程序的環節，提高采購效率，從而避免因不可預見的緊急情況而不能從其他供應商處采購的情形發生。

 

　　第四，對于《政府采購法》第三十一條第（三）項規定的適用情形“必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的。”框架協議也是一種可以替代單一來源采購的可行辦法。

 

　　單一來源采購適用條件的保障措施

 

　　如何保障單一來源采購方式在實踐工作中的正常使用呢？筆者認為，應從以下幾方面著手：

 

　　第一，探索以事中、事后監管取代行政審批。如果在不適當的情況下尋求使用單一來源采購，由此產生的涉及審批環節的腐敗風險可能更大。同時，對完全適當的情形使用單一來源采購反而要獲得批準，有可能造成時間和費用的不必要浪費。另外，由于政府采購涉及面廣，其中不乏技術復雜的工程、貨物和服務，不論是采購人還是審批機關，都難以對所有采購標的有較為全面的了解。過度依賴行政審批，難以對單一來源采購的適用進行有效監管。建議貫徹落實黨中央、國務院推進行政審批改革，簡政放權的決策和部署，逐步以事中、事后監管代替對于包括單一來源采購在內的非招標采購方式的行政審批。

 

　　第二，對于《政府采購法》第三十一條第（一）項規定的適用情形“只能從唯一供應商處采購的”，建議行政主管部門應當對這種情形下適用單一來源采購的做法進行定期檢查，以避免不當使用此項理由，防止壟斷和腐敗。

 

　　第三，對于《政府采購法》第三十一條第（二）項規定的適用情形“發生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的”，應當強調，緊急情況必須達到與不止一個供應商或者承包商進行談判，并且采購的數量應當嚴格限于此種緊急情況所產生的需要量。

 

　　第四，對于《政府采購法》第三十一條第（三）項規定的適用情形“必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的”，不僅要在規模上，還要在時間上限制使用此種理由?？梢砸幎ㄌ碣彽臅r間距離原合同簽訂時間不能太長，并避免多次進行添購的情況。

 

　　將采購公告作為基本保障措施

 

　　為了嚴格限制和規范單一來源采購方式的使用，建議借鑒《示范法》和《頒布指南》的規定和解釋，為單一來源采購方式規定嚴格的采購公告要求，將其視為一項基本保障措施。這種公告必須特別指明將使用單一來源采購，而且必須提供采購合同主要條款和條件概要。任何受到影響的供應商或承包商都可以根據所公布的信息，對使用單一來源采購而不使用另外一種適合特定采購情形的競爭性采購方法提出質疑或投訴。

 

　　具體來說，對于《政府采購法》為單一來源采購規定的三種適用情形，除了《政府采購法》第三十一條第（二）項規定的適用情形“發生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的”之外，因其他情形適用單一來源采購，都必須進行采購公告，不能因采購價值低而豁免這一要求。

 

　　《74 號令》第三十八條僅僅對于只能從唯一供應商處采購且達到公開招標數額的貨物、服務項目規定了采購公告要求，采購人、采購代理機構擬采用單一來源采購方式的，在報財政部門批準之前，應當在省級以上財政部門指定媒體上公示，并將公示情況一并報財政部門。也就是說，應當進行采購公告的情形只限于因采購標的的專屬性而適用單一來源采購這一種情形，而且還對采購預告規定了可豁免公告要求的采購價值數額標準。對于未達到公開招標數額的適用單一來源采購的情形，以及因必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續從原供應商處添購而適用單一來源采購的情形，以及按照《招標投標法》及《招標投標法實施條例》必須進行招標的工程建設項目以外的政府采購工程適用單一來源采購的情形，都可以不進行采購公告。如此一來，相關的供應商想要在單一來源采購方式被適用前提出質疑或投訴就非常困難，無法實現有效的公共監督。

 

　　單一來源采購方式實施過程中的保障措施

 

　　在單一來源采購方式的實施過程中，也需要做好如下工作：

 

　　第一，采購人、采購代理機構應當組織具有相關經驗的專業人員與供應商進行談判，除非由于極端緊急情形而不可行。談判之前要盡量掌握充分的信息，比如采購標的的歷史價格，并制定有針對性的談判策略。談判過程中，在可行和適當情況下可以請求供應商提供市場數據或者澄清費用，從而避免出現不合理的報價或者其他條款和條件，并要保證采購標的的質量。

 

　　第二，單一來源采購人員應當編寫協商情況記錄，主要內容包括：采購前的公示情況；協商日期和地點，采購人員名單；供應商提供的采購標的成本、同類項目合同價格以及相關專利、專有技術等情況說明；合同主要條款及價格商定情況。建議借鑒《示范法》第25 條的規定，要求采購實體應當根據請求，將協商情況記錄的相關內容披露給社會公眾，發揮公共監督的作用。也可以為行政主管部門的監督、審計提供便利。

 

　　綜上所述，我國《政府采購法》借鑒了《示范法》的基本框架。相對于《示范法》及《頒布指南》的規定和解釋，我國政府采購領域對于單一來源采購方式的保障措施比較欠缺，不利于相關供應商利用質疑或投訴機制保護自身的合法權益，不利于充分發揮公共監督的作用。對于單一來源采購的適用，更多地還是強調設區的市、自治州以上人民政府財政部門行政審批的作用。這既難以實現有效的監管，也可能增加審批環節腐敗的風險。2015 年5 月12 日，國務院召開全國推進簡政放權、放管結合、職能轉變工作電視電話會議，李克強總理作了重要講話，要求各級政府要進一步推進簡政放權，以事中、事后監管代替行政審批，建設服務型政府，做到“放”“、“管”“、“服”相統一，有效激發市場主體的活力，增強經濟發展的動力。建議研究行政審批的替代方法，學習國際上已有的先進經驗，更科學地設計單一來源采購的制度和法律體系，更好地發揮當事人監督以及公共監督的作用，實現財政性資金的使用效益。由于我國招標投標領域沒有關于包括單一來源采購在內的非招標采購方式的法律規定，實踐中，某些國有企業借鑒政府采購領域的法律規定，制定了本企業的非招標采購方式管理規定，這是值得肯定和鼓勵的做法。這些國有企業也可以借鑒《示范法》及《頒布指南》的規定和解釋，完善本企業的管理規定，既可以提高國有資金的使用效益，又可以為立法和實踐積累經驗。（作者：商務部條約法律司 葛曉峰）